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论新时代人民政协的专门协商机构作用

  习总书记在中央政协工作会议上指出:“要发挥好人民政协专门协商机构作用,把协商民主贯穿履行职能全过程,坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力,积极围绕贯彻落实党和国家重要决策部署情况开展民主监督。”这一重要论述,鲜明指出了新时代人民政协的职能定位和作用承载。

  人民政协从最初的“代行人大职能”到“各党派的协商机关”,从“民主协商机构”再到“专门协商机构”,反映的是这一历史进程中国家治理体系的深刻变化和政协本身的机构属性的专门化。加强和改进新时代人民政协工作,做好新时代的政协答卷,必须首先回答好人民政协作为专门协商机构“专”在哪里、有哪些关键要素。

  首先,人民政协是以协商为“专事”的机构。习总书记在庆祝人民政协成立65周年讲话中指出,协商民主是实现党的领导的重要方式,是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据,以中国领导的多党合作和政治协商制度为保障,集协商、监督、参与、合作于一体,是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。在我国,协商民主广泛多层制度化发展,政党、人大、政府、政协、人民团体、基层组织、社会组织都有协商事务,都是协商渠道,但作为重要协商渠道和专门协商机构只有政协一家。实际运作中,人民政协作为中国领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式,作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构,把协商民主贯穿履行职能的全过程和各方面。在人民政协,政治协商是首要职能,民主监督是协商式监督,参政议政是协商议政,凝聚共识是在协商中促进广泛团结,各项职能都是在协商民主制度框架内和实现形式中聚焦大事、紧盯难事、关注实事、凝心聚力,着力从事以协商为主责主业的专门工作。

  其次,政协协商应通过制定年度协商计划确定“专题”。新修订的政协章程规定:“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会应制定年度协商计划。专题议政性常务委员会会议议题、专题协商会议题及其他协商形式的重要议题,应列入年度协商计划,做到协商议题和协商形式相匹配。”在政协,政治协商聚焦的是大事,针对国家大政方针和地方的重要举措以及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的重要问题,在决策之前和决策实施之中进行的专题协商。民主监督紧盯的是难事,针对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策、重大改革举措、重要决策部署的贯彻执行情况,涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况,国家机关及其工作人员的工作等,开展特定专题的会议、视察、专项、提案等监督。参政议政关注的是实事,针对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题,通过选定特定专题以调研报告、提案、建议案或其他形式,向中国和国家机关提出意见和建议。也就是说,在人民政协协商议政、履职尽责,不是无组织的自发的社会个体行为,都应该是在中国的领导下,通过政协组织的特定程序形成工作方案,并努力做到有计划、有题目、有载体、有成效。

  第三,政协委员协商议政体现的是“专业”水平。众所周知,人民政协是由界别组成的,是非权力机关,而政协委员必须在本界别中有代表性、有社会影响和参政议政能力,正是因为人民政协这一特殊的政治制度安排,使得人民政协集聚了可以与之协商的各界“精英”代表人士。从现实看,现有的政协委员基本上都是各行各业各界的高级知识分子、高级管理人员和中高层领导干部,都是某一方面的行家里手和专业人士,他们在协商建言中给党和政府的最深印象就是所言问题所提建议“很专业”。正如习总书记所要求的:“政协委员社会知名度大、关注度高,一言一行都要具有影响力和示范性。”显然,这里所讲的“影响力和示范性”,主要讲的是知识力量、专业水平和人格魅力。这也就决定了在人民政协与政协委员协商,不同于与人大代表、社会公众协商,注重的是“权威”而不是“权力”,讲求的是“质量”而不是“数量”,靠的是真知灼见,而不是头衔职位。

  第四,政协机关必须有一支精通政协的“专职”队伍。习总书记在庆祝人民政协成立65周年讲话中指出:“人民政协是国家治理体系的重要组成部分,要适应全面深化改革的要求,以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设,努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。”履职能力是人民政协发展的关键,做好政协工作必须抓好政协委员和机关干部两支队伍建设,发挥好委员主体作用和机关服务作用。习总书记要求,人民政协要提高政治把握能力、调查研究能力、联系群众能力、合作共事能力,显然,这既是对政协委员的要求,也是对机关干部队伍的期望。人民政协协商履职活动政治性、政策性、专业性都很强,政协机关是服务委员履职的办事机构,必须有一支政治坚定、作风优良、学识丰富、业务熟练的高素质的专职机关干部队伍。这就要求我们,新时代加强政协机关和干部队伍建设,要坚持以政治建设为统领,牢固树立职业化、专业化、现代化的用人导向,完善考核激励机制,优化干部队伍结构,注重讲政治、重服务、善协调、会做实,不断提高机关专职干部队伍做好政协工作、服务委员履职的能力和水平。

  第五,重要的协商成果要“专报”党委政府和有关部门。人民政协作为统战组织、专门协商机构,是根据我国基本政治制度、新型政党制度、人民民主制度所作的政治制度安排。在人民政协,政治协商、民主监督、参政议政是职能也是手段,凝聚共识、凝聚人心、凝聚智慧、凝聚力量是方向更是目的。协商议政过程很重要,但更重要的是看是否形成共识、是否发现问题、是否提出建设性建议。正如汪洋主席指出,各项履职活动要从注重“做了什么”“做了多少”向“做出了什么效果”转变。显然,政协的每一项协商议政活动,都必须分门别类、求真务实地梳理委员们的意见建议。重要的协商议政履职成果要通过专项调研(监督)报告、提案、建议案等形式,专门报送党和政府及有关部门。比如,涉及改革发展稳定大局的重大问题、综合性问题并且有普遍共识的,应经政协全体会议、常委会议或主席会议审议形成政协建议案,可以政协名义向党和政府直接提出建议;针对政治、经济、文化和社会生活中的某些重要问题以及人民群众普遍关心的问题,通过大量调研和一定的协商议政或监督活动形成的有情况、有问题、有分析、有建议的专题调研(监督)报告,可以专门委员会或界别名义向党和政府有关部门提出意见和建议;就经济社会发展某一环节问题或是事关人民群众切身利益的实际问题,应以提案、社情民意信息等方式,可以专门委员会、界别或委员及委员联名名义报送有关部门和领导。

  新时代人民政协作为统一战线组织和专门协商机构,是党领导的政治组织和民主形式,其团结和民主两大主题是相辅相成的,统一于其性质、定位和职能之中,是在协商中促进广泛团结、推进多党合作、实践人民民主,联动发挥其组织功能和机构职能,着力发挥五个作用。

  第一,党治国理政、实现领导的阵地作用。协商民主是实现党的领导的重要方式。人民政协作为党领导的协商民主重要渠道和专门协商机构,也是党领导国家治理的重要环节,更是中国领导的多党合作和政治协商的重要机构和重要阵地。习总书记在中共十八届三中全会第二次全体会议上讲话指出:“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”从整个国家治理体系来看,这其中既包括人民代表大会制度这一根本政治制度安排和中国领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等基本政治制度安排,也包括中国特色社会主义法律体系,公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,还包括各方面各领域具体的制度安排、体制机制。

  人民政协作为我国基本政治制度和新型政党制度的重要政治形式和组织形式,实现党的领导不同于国家政权机关通过法定程序使党的主张成为国家意志,而是通过政协制度的有效运行和民主程序,把党的主张转化为社会各界的共识和自觉行动,其作用和影响不是靠权力和强制约束力,而是靠话语权、建议权和政治影响力。人民政协发挥党治国理政的阵地作用,就要坚决维护习总书记党中央的核心、全党的领导核心地位,坚决维护党中央权威和集中统一领导,牢固树立“四个意识”,引导各派、无党派人士、各人民团体和各族各界人士共同落实党中央对人民政协的领导和对政协工作的要求;就要把习新时代中国特色社会主义思想作为统揽各项工作的总纲,把坚持和发展中国特色社会主义作为巩固共同思想政治基础的主轴,引导委员坚定“四个自信”,坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路;就要广泛凝聚共识、汇聚力量,既要在政协内部加强团结,着力健全同党外知识分子、非公有制经济人士、新的社会阶层人士的沟通联系机制,把更多的人团结在党的周围,构建好政治共同体,还要面向社会广泛联系和动员各界群众,参与国家政治生活和社会治理,汇聚起推动国家治理现代化和实现中华民族伟大复兴的磅礴力量。

  第二,知情明政、思想政治的引领作用。知情明政是政协和政协委员知晓情况、明了政策、有效履职的前提基础,也是党委和政府通过政协渠道介绍情况、宣传政策、引领社会的重要手段。知情明政在政协不仅存在于协商、监督、议政之前,而是贯穿于各种政协履职活动的交流互动、凝聚共识、建议办理的全过程中;不仅作用于政协内部,还作用于界别群众、国际社会。习总书记在中央政协工作会议上提出的总体要求中明确,人民政协要“把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为中心环节”。显然,人民政协要抓住知情明政这一首要环节,将其与政协履职的中心环节有效对接,使这一过程成为既是情况了解、政策认知的过程,更是思想引导、政治引领的过程。

  人民政协有比较健全的知情明政制度,比如,党委召开的有关重要会议安排政协领导同志参加,政府召开的有关会议邀请政协有关领导同志列席,有关部门召开的重要会议邀请政协有关方面负责同志参加,政协有关协商会议和视察活动前可请有关部门通报情况、交换意见;在政协的各种协商活动中,均有党委或政府或有关部门的负责同志参加,并及时予以回应和互动;在协商成果办理过程中,有关方面或部门还与建议方进行沟通和交流。这些就为人民政协通过知情明政加强思想政治引领、广泛凝聚共识提供了更多机会和更大可能。这就要求政协:在协商前,通过党委和政府有关情况通报或介绍和一定的沟通交流,使参加政协的各党派团体和各族各界人士增进对中央大政方针和地方政策举措的理解和支持;在协商中,通过思想引导、政治引领和不同意见的碰撞交锋、互动交流,求同存异、求同化异,使各方面认识在交融中提高、分歧在交融中趋同、疑虑在交融中消除、矛盾在交融中化解;在协商后,通过鼓励和支持政协委员运用协商中形成的共识,深入基层、深入社会,主动发声、正面发声,宣传党和国家大政方针,宣讲政协协商为民故事,引导群众正确认识改革发展中遇到的困难和问题,协助党和政府做好解疑释惑、宣传政策、理顺情绪、化解矛盾的工作,最大限度地凝聚社会共识。

  此外,政协还要按照党中央的对外方针政策和决策部署,发挥自身独特优势,积极开展对外友好交往,主动宣介中国特色人民政协制度,讲好中国改革发展故事,广交深交海内外朋友,增进国际社会对中国政治制度的了解和认同。

  第三,协商议政、发扬民主的平台作用。中办发[2015]36号文件《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》明确,人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据,以中国领导的多党合作和政治协商制度为保障,集协商、监督、参与、合作于一体,是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的平台。人民政协作为专门协商机构,主责主业或者说第一位的任务是协商议政。人民政协发挥协商议政的平台作用,首要的是政治协商聚焦大事,聚焦党和国家中心任务、党委政府中心工作,坚持议大事、抓大事,自觉服从服务于新时代改革发展稳定这个大局;关键是议政议到点子上,着眼经济社会发展重大问题,深度调研、重点攻关、集中议政,努力提出针对性、前瞻性、可操作性强的对策建议,帮助党和政府增强决策科学性和施策有效性;重要的是搭好便捷高效的专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商、网络议政、远程协商等各种平台,努力创造有事好商量、协商找政协的政治协商环境,大力营造既畅所欲言、各抒己见,又理性有度、合法依章的良好协商氛围。

  这里需要特别指出的是,人民政协作为专门协商机构,其协商的专业化能力和水平是其他协商渠道无法比拟的,应逐步拓展协商内容,丰富协商形式,加强协商能力建设,尤其要做好与政党协商、基层协商的衔接,尽可能吸引和集聚更多其他渠道或形式协商在政协平台上开展。

  第四,监督协政、推动落实的助手作用。中办发[2017]13号文件《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》明确,政协民主监督是协商式监督,监督的重点是党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况,监督目的是协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力。显然,人民政协作为专门协商机构,在监督党和国家工作时,不是自我主导,而是紧紧围绕,不是强制性的,而是协商式的,不是主政推手,而是协政助手。人民政协要发挥监督协政的助手作用,一方面,要想党政所想、急群众所急,特别是党和政府在改革“啃硬骨头”、发展解难题、稳定“涉险滩”时出台的一系列重要政策举措得不到很好的落实落地时,政协要及时跟上,主动请缨,协同攻坚;另一方面,要准确把握政协民主监督的性质定位,发挥政协位置超脱、人才密集的特殊优势,找真问题、提真建议、搞真监督,协助党委和政府真正把工作做好。比如,近年来各级政协围绕改革发展和城市治理等重点难点问题开展民主监督,充分发挥委员主体作用,深入一线,明察暗访,在解决问题、攻坚克难上下功夫,有力地助推了党委和政府克难攻坚、补短板工作的落实落地。

  第五,建言资政、汇聚智慧的渠道作用。人民政协在政治协商、民主监督、参政议政过程中形成的重要成果,无论是协商后形成的调研报告、社情民意信息、大会发言专报、提案等,还是政协会议形成的监督意见报告、视察监督报告、专项监督报告,都有比较通畅的报送渠道。人民政协作为党领导的专门协商机构,要发挥好建言资政的渠道作用,就必须建言建在需要时,紧紧围绕党和国家正在推进的中心工作,围绕决胜全面建成小康社会的关键问题,围绕深化供给侧结构性改革、推动经济高质量发展、打赢三大攻坚战等重点任务建言献策;就必须资政资到点子上,尽可能运用各种协商形式,建真言、谋良策、出实招,为党和政府决策提供有益参考;就必须发挥政协联系面广、包容性大、专业性强的优势,畅通各种利益诉求和专业意见进入决策程序的通道,既尊重多数人的意愿,又照顾少数人的合理要求,助推党和政府科学决策、有效施策;就必须下足调查研究的功夫,深入实际、深入基层,由表及里、去伪存真,客观反映情况、务实提出建议,不断提高政协渠道建言资政的质量和水平。

  总之,人民政协作为专门协商机构,术业有专攻,专就专在“专事”“专题”“专业”“专职”“专报”这“五个专”上,唯此,政协的独特优势和不可或缺作用才得以充分发挥,新时代人民政协工作提质增效、高质量发展才有现实可能。同时,新时代人民政协发挥专门协商机构作用,重要的是建好“阵地”、抓好“引领”、搭好“平台”、当好“助手”、做好“渠道”,体现出新时代应有的使命担当。

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